EL ENTORNO DE LA SECULARMENTE INACABADA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

 

THE ENVIRONMENT OF THE SECULAR UNFINISHED SOCIAL SECURITY REFORM

 

Luis Martínez Noval [1]

Doctor en Ciencias Económicas. Universidad de Oviedo. España

 

Inseguridad económica y Seguridad Social

Revista Española de Seguridad Social. Valentín Andrés. 1948

 

 

Resumen

 

El entorno del sistema de pensiones que componen básicamente académicos y representantes de intereses empresariales de índole diversa, siempre ha considerado que las tres reformas paramétricas (1985, 1997 y 2011) eran bienintencionadas y orientadas en la dirección correcta. Ahora coinciden en sostener que la reforma definitiva debería de orientarse en el sentido del nuevo sistema sueco de cuentas nocionales de contribución definida (NDC).

 

Palabras clave

 

Entorno; Reformas; Pensiones; Sistema sueco; Cuentas nocionales.

 

Abstract

 

The environment of the pension system which essentially comprise academics and representatives of several business interests has always believed that the three parametric reforms (1985, 1997 and 2011) were well-intentioned and aimed in the right direction. Now all of them agree that last reform should be oriented in the direction of the new Swedish pension system of notional accounts of defined contributions (NDC’s).

 

Keywords

 

Environment; Reforms; Pensions; Swedish system; Notional accounts.

 

 

1. Introducción

 

Por más que las reformas de nuestro sistema de pensiones se sucedan a lo largo de los años, incluso siglos, para el entorno de nuestra institución de protección social siempre han resultado bienintencionadas, correctamente enfocadas aunque, eso sí, una y otra vez, repetidamente, inacabadas. Qué entorno es ese y por qué resultan inacabadas son dos preguntas muy pertinentes en este momento y a las que las líneas que siguen tratan de dar respuesta. La primera se responde con mayor facilidad que la segunda porque sólo entraña la identificación de los colectivos o personas, ya sobradamente conocidos por su insistencia y tenacidad. La segunda tiene mayor enjundia porque exige, naturalmente, la presentación del conjunto de argumentos que sustentan sus posiciones que se han ido sucediendo a lo largo de este siglo y del pasado. Me ocuparé también del sentido y efectos que tendrían en nuestro sistema las reformas que ellos proponen.

 

Hablar del entorno, ciertamente, es hablar del mundo académico, que a propósito de esta materia encuentra una excelente acogida en los medios de comunicación con sus conclusiones científicas; es hablar también de organizaciones empresariales, unas concernidas directamente y otras de un modo mucho más general; y es hablar, en fin, de fundaciones, por lo general controladas directa o indirectamente por entidades financieras. Todas esas instancias, faltaría más, tienen todo el derecho a llamar la atención de los ciudadanos españoles sobre el estado actual y futuro del sistema de pensiones que tenemos. Pueden hacerlo además (que es lo que hacen) acentuando los aspectos negativos e incluso en tono dramático y usualmente fundándose en supuestos que llegan a precisar en décimas la tasa de crecimiento de nuestro PIB en 2050 (ahí es nada). Ellos saben perfectamente que eso son proyecciones que resultan de la aplicación a un modelo de unos supuestos cuantificados en el medio y largo plazo, esto es, ejercicios teóricos sobre cómo se comportaría el sistema si se dieran todas las condiciones que ellos creen cabales y sensatas.

 

El problema estriba en que, por desgracia, el público no lo interpreta así. Los ciudadanos, que no distinguen entre predicciones y proyecciones, tan sólo interiorizan de todo esto que, en el futuro, el sistema de protección es insostenible. Con ello se extiende la idea de desconfianza y prospera el sentimiento de que, en el momento de su jubilación, el sistema no cumplirá sus compromisos. Sin embargo ésta no es una singularidad de nuestro país. Más bien se trata de un clásico de los clásicos por su presencia en todo país que se precie, y más que nada en aquellos que tienen en vigor un sistema público de reparto. El carácter universal de lo que llamo entorno queda bien patente en un artículo que hace años publicó John Kay[2]:

 

En mis estanterías hay un libro publicado en 1982 que lleva por título La Crisis Mundial de la Seguridad Social. No puedo evitar cierto pudor por mi contribución a la obra. No por su contenido […] Mi sentimiento está más relacionado con la ingenuidad e incapacidad de entender el juego en el que se me invitaba a participar.

 

Una retirada de las prestaciones por pensiones del sector público podría crear un gran flujo de capital en el mercado de valores. A las instituciones financieras se les hace la boca agua ante esta perspectiva. Siempre ha resultado sencillo obtener financiación para proyectos como La Crisis Mundial de la Seguridad Social y gran parte de estas ayudas han sido canalizadas a través de los gabinetes estratégicos conservadores de EE.UU.

 

Tras décadas de propaganda, no sorprende que la mayoría de la gente esté convencida de que realmente existe una crisis mundial de la Seguridad Social. Aunque políticos y analistas deberían distinguir la mala información de la realidad, tienden a prestar atención sólo a los hechos y cifras a los que están ideológicamente predispuestos. El hecho de hablar continuamente de crisis hace que la confianza de la gente en sus pensiones se vea afectada. Los que hablan de crisis en la Seguridad Social contribuyen a que la situación se agrave. Por increíble que parezca, algunos intentan fomentar esta incertidumbre.

 

De esta cita entresaco desde luego la frase que afirma que “los políticos y analistas deberían distinguir la mala información de la realidad, tienden a prestar atención sólo a los hechos y cifras a los que están ideológicamente predispuestos…” porque me lleva a una cuestión que creo explica muchas cosas en esta materia: la ideología de quien se acerca a la cuestión.

 

 

2. La cuestión ideológica

 

Las pensiones, el provisor de las mismas y el instrumento para su financiación, han sido siempre una cuestión localizada en la línea que separa las posiciones liberales más inclinadas por las soluciones individuales (y por lo general privadas) a los problemas de la vida, en este caso la provisión de rentas en la vejez, de aquellas otras que sostienen que las soluciones colectivas (y por lo general públicas) son las más efectivas. Esa línea se trazó, por ejemplo, desde los primeros momentos en los que Franklin Roosevelt creó el sistema de Seguridad Social en Estados Unidos en 1935. Desde entonces la Social Security  norteamericana ha estado en el punto de mira de las opiniones, trabajos académicos y discursos políticos; y en toda suerte de embates contra el sistema (Skidmore, M., 1999) que, por fortuna para los americanos, ha proporcionado rentas de sustitución de modo constante, sin sobresalto alguno, desde su creación.

 

Esas descalificaciones cruzan a menudo el Atlántico y se manifiestan en Londres provocativamente dando lugar al comentario de un defensor ya conocido, John Kay, que lo hace en estos términos:

 

Hace más de 30 años que acudí a mi primera conferencia sobre la crisis global del estado de bienestar. Raramente han pasado pocos meses sin una invitación para otra. La última semana, Tom Palmer, el libertario americano llegó a Londres para denunciar “el motor del robo global, la degradación, manipulación y control social de lo que llamamos estado de bienestar”.

 

El contenido de estos desvaríos ya nos resulta familiar. Niveles de provisión de bienestar que son insostenibles; financiación del gobierno de inmensos sistemas de Ponzi. Una conclusión común es estimar el coste actual de algunos ítems odiados si su provisión continuase en el futuro indefinido. Mr. Palmer informó que el valor actual de los compromisos no capitalizados de los Estados Unidos en atención médica y seguridad social, eran de 13 trillones (anglosajones) de dólares.

 

Entonces Kay concluía su columna con una reflexión

 

Las exageraciones pueden ser perdonadas en ocasiones en las que se trata de llamar la atención sobre un problema que la haya recibido escasamente. Pero es menos fácil excusarlas cuando amenazan el frágil acuerdo social del que depende la seguridad económica[3].

 

Pero si regresamos del mundo anglosajón a nuestro país, uno se encuentra con innumerables muestras, incluso más nítidas que cualesquiera otras que se puedan encontrar en la literatura en castellano sobre la materia. Veamos sino una versión extremadamente radical de argumentos puramente ideológicos que se encuentran en versión española en una obra colectiva del Círculo de Empresarios de 1996 dirigida por Rafael Termes y titulada El papel del Estado en la economía española. En ella se afirma que:

 

El sistema de Seguridad Social se basa en un paternalismo trasnochado, es insolidario [el sistema] por fomentar las tensiones y conflictos entre generaciones, perjudica gravemente las posibilidades de desarrollo humano y profesional de las personas de la tercera edad. La Seguridad Social implica un ataque a la libertad de cada ciudadano igualmente grave al que supondría el que, por el hecho de que una minoría de la población tuviera dificultades para procurarse el alimento, se estableciera un sistema por el que se obligara a la totalidad de la población a comer en cuarteles. Puede concluirse, por tanto, que la Seguridad Social es un instrumento de desestabilización en las sociedades modernas que hace peligrar su progreso armonioso y pacífico, dando lugar a graves tensiones y conflictos de difícil solución. (Termes, R., 1996, pág. 17).

 

No cabe duda de que esta pudiera ser una versión castiza del problema que nos ocupa y que revela de modo esclarecedor el pensamiento de un colectivo muy importante en la sociedad española.

 

 

3. Del pasado siglo al presente

 

En nuestras circunstancias es necesario recordar que, tan pronto como abril de 1982, el propio Ministerio de Trabajo envió al Congreso de los Diputados un “Programa de Mejora y Racionalización de la Seguridad Social” (Boletín Oficial de las Cortes Generales. I Legislatura, 22 de abril de 1982) en el que se decía que “la Seguridad Social puede encontrarse en el futuro en una situación de quiebra financiera ante la que habrían de adoptarse medidas de emergencia que pudieran haberse evitado”. Eran los prolegómenos de la Ley 26/1985, que inauguró las reformas paramétricas de nuestro sistema. Y fue a partir de ese momento cuando los españoles se hicieron cargo de que el sistema de pensiones iba a ser en el futuro una cuestión extraordinariamente controvertida por la enorme cantidad de recursos que precisaba la garantía de las prestaciones.

 

Es verdad que ya en 1981 Chile había cambiado del reparto a la capitalización plena su sistema, pero no será hasta 1994, cuando el Banco Mundial publica su Averting the Old Age Crisis, que el empuje de la capitalización se extienda en las universidades y en los medios de todo el universo, y ese instrumento de financiación comience a competir intelectual y materialmente con el método de reparto. En España son los años en los que desde FEDEA, con el apoyo de La Caixa, se van publicando propuestas muy concretas y cuantitativamente elaboradas para la sustitución del sistema de reparto de nuestra Seguridad Social por un sistema mixto, que combine la vieja financiación con una nueva fundada en la capitalización, o que esta última sustituya en su totalidad a aquélla, dependiendo todo ello de los resultados que arrojen nuevos datos que se deberían de incorporar al análisis. En esos años (del 95 en adelante) la proliferación de trabajos académicos que vaticinan la inviabilidad financiera a medio y largo plazo del viejo sistema es de una exuberancia digna de encomio. Las revistas de economía, los congresos científicos, las universidades de verano y cuantos de modo personal se asoman a los medios de comunicación, saben que en 2050 la factura de las pensiones será insoportable para la generación que en ese año sea laboralmente activa.

 

Pese a todo ese entusiasmo reformador, inequívocamente volcado en la capitalización, poca gente se ocupó de incorporar los nuevos argumentos que el Banco Mundial, diez años más tarde, en 2004, incorporó en Keeping the Promise of Social Security. Había ocurrido que en aquellos países (sobre todo hispanoamericanos) en los que habían implantado el sistema contenido en el Averting… había cuestiones imprescindibles en todo sistema de pensiones que se precie, que no estaban respondiendo a las expectativas: la fundamental, el grado de cobertura de la población trabajadora. Lo que entonces hace el Banco Mundial es recomendar un refuerzo del primer pilar (el público) para tratar de incrementar el porcentaje de trabajadores cubiertos por el manto de lo público. Pero todo eso queda atrás cuando de nuevo el Banco Mundial publica en 2006 su Pension Reform. La capitalización resulta en buena medida arrumbada y emergen como protagonistas de los sistemas de pensiones los de cuentas nocionales de contribución definida, de gestión pública, y fundados en el sistema de reparto. Para entendernos, el sistema sueco que posteriormente adoptaron otros países como Italia, Polonia y Brasil, por citar los más significativos.

 

En nuestro país, cuando el ciclo económico inició en 1994 una fase expansiva del crecimiento y del empleo, sobre todo del empleo, todas las proyecciones que apuntaban a la pronta aparición del déficit en el sistema en el año 2000 quedaron categóricamente desacreditadas por la realidad de las cifras. Algunos explicaron sus errores y aseguraron que en las nuevas proyecciones se volverían a equivocar. Y así ha sido, previeron un sistema sin problemas hasta 2015 y las dificultades financieras ya se empezaron a manifestar en 2011. Claro está que no se les va a exigir a ellos que adivinasen la explosión de la burbuja financiera cuando ni los gurús de la economía mundial, ni los más sofisticados modelos de gestión de riesgos fueron capaces de hacerlo.

 

Lo que a nuestros efectos tiene a mi modo de ver cierta importancia es resaltar que un artículo colectivo (Boldrin et al., 1999) contenía una interesante posición, sobre todo por el entorno de aquellos momentos, al afirmar que nada en la teoría económica sugiere que un giro hacia la alternativa de pensiones plenamente capitalizadas sea deseable. No sólo el coste de la transición a ese sistema sería políticamente imposible por la drástica reducción de las pensiones, sino que si se acudiera a la otra posibilidad que ofrece, el endeudamiento, se tropezaría con las restricciones que impone el Tratado de Maastricht.

 

Así es que cuando en 2004 García, Herce y Jimeno introducen el papel de los mercados financieros en los resultados del sistema (García, Herce y Jimeno, 2004) se vislumbra con nitidez el problema que conllevaría la cimentación del sistema de pensiones en tales mercados. El coste en la fase de acumulación de capital en la etapa activa de su vida laboral resulta muy caro para el trabajador y el de consumo de ese capital en la etapa de jubilado no le va a la zaga; por si fuera poco, en nuestro país no existe un mercado de rentas vitalicias al que encomendar la seguridad de rentas en la etapa de pasivo.

 

Para que nos podamos hacer una idea de lo que hubiera supuesto que en nuestro país se hubiera decidido en 1963 un sistema de capitalización de las pensiones podemos contrastar lo que le ocurre a un trabajador en al sistema de reparto vigente y el del mismo trabajador con un sistema de capitalización. Primero, en el sistema de reparto nuestro trabajador comenzó a trabajar en 1974 y cumplió los 65 años en 2011 después de una carrera laboral de 37 años en los que siempre cotizó en la base máxima. Sin cálculo alguno sabemos que su pensión en 2011 será la máxima del sistema, esto es 35.740,46 euros (2.552,89€ en 14 pagas). Si ese trabajador hubiera vivido en un sistema de capitalización y hubiera aportado anualmente a un fondo la misma cantidad que cotizó (0,283 x base máxima) al sistema de reparto, y si las inversiones del fondo de pensiones hubieran seguido las pautas de cartera media del 2007 (28,5% renta variable, 47,4% renta fija) hubiese acumulado un capital de 294.672,35€; pero esa cifra debe ser minorada por la cuantía de las comisiones de gestión y depósito que estimaremos en un 1,5% del capital acumulado a lo largo de 37 años, lo que arroja una cifra de 62.991 euros (un 21,37% del capital). En suma, el trabajador dispone de 231.680,44 euros para contratar un póliza de rentas vitalicias que le garantice las mismas condiciones que va a tener en el sistema de reparto: su pensión se revisa anualmente con la inflación, si fallece no recobra nada del capital, pero su viuda que tiene 63 años sigue percibiendo el 50% de la renta hasta su fallecimiento. Pues bien, con esos supuestos he acudido a un annuities calculator del país en el que más desarrollado está el aseguramiento de rentas vitalicias, que es el Reino Unido (www.find.co.uk). El resultado obtenido resulta congruente con los datos que del mercado español de rentas vitalicias se ofrecen en García, Herce y Jimeno (2004), cuando calculan la horquilla entre la que se encontraría una pensión comprada con una prima de 100.000 euros.

 

Los resultados obtenidos son muy variados, dependiendo de la empresa aseguradora, y su media es de 6.288 euros anuales (doce mensualidades de 524 euros). Y todo eso en el supuesto que el trabajador no haya tenido en su vida un problema de salud, ni haya sido ni sea fumador[4].

 

Llegados a este punto sobran las palabras y hablan las cifras.

 

 

4. Todos los caminos conducen a…Estocolmo

 

No se trata de que el entorno del sistema haya cambiado radicalmente pero lo que sí ha ocurrido es que ha cambiado sus formas. Ya no se expresa por medio de informes, ni mucho menos se acompaña de proyecciones a futuro lejano, que luego pasa lo que pasó. No, los que no comparten el respiro que se han tomado las autoridades en materia de pensiones tras la reforma de 2011 apremian a profundizar en la reforma que ellos abanderan porque esa reforma reciente la consideran, como en ellos es habitual, enfocada en la buena dirección, pero insuficiente, manifiestamente insuficiente.

 

Ese entorno al que me vengo refiriendo se compone básicamente, en estos momentos, de colectivos, y de alguna firma individual. Colectivos que se expresan a modo de manifiesto que suscita un centenar de firmas de apoyo de profesores de universidad de aquende y allende los mares; o bien de comités ideológicamente transversales que tienen sede en patronales directamente interesadas en el negocio de las pensiones. Las referencias a las que hay que acudir para  saber de qué se trata son básicamente cuatro.

 

Una de ellas, la de FEDEA, ha venido sosteniendo un cambio sistémico de las pensiones españolas desde 1995 en la que siempre la capitalización ocupaba un lugar relevante. Por eso no extraña que el multitudinario manifiesto concluya planteando cuestiones a los lectores de este contenido: “¿Cómo conseguir que cada generación ahorre más para su jubilación y qué medidas habría que considerar en este sentido? Y ligado con esto. ¿Hasta cuándo y cómo puede extenderse la cobertura del actual sistema español de fondos de pensiones? ¿En qué activos debería de materializarse ese ahorro?”[5].

 

Sin embargo, en una nota a pie de página de la reciente publicación de FEDEA (Jorge Juan, 2011, pág. 111) se incluye una afirmación que merece la pena transcribir ya que es la primera ocasión en la que de ese entorno de la Fundación sale a la luz una sentencia sobre un tema que en ocasiones anteriores, como decía, había sido resuelto de modo bien distinto. El caso es que hablando de la reforma de las pensiones la nota dice: “Un pequeño inciso: nosotros no defendemos un sistema de capitalización para España porque éste, en contra de lo que algunas veces se afirma de manera errónea, no soluciona los problemas de sostenibilidad de la Seguridad Social. Los costes del envejecimiento de la población ya se han devengado en su mayor parte y por tanto hay que pagarlos independientemente de si mantenemos un sistema de reparto o nos movemos a un sistema de capitalización”.

 

La conclusión que se puede derivar de esas dos posiciones, procedentes de idéntico lugar, y en el corto lapso de un año, permite entender que de ese entorno se reserva a los fondos de pensiones el papel que la Constitución les otorga en el inciso final del artículo 41: “La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Esto es, en ningún caso formarían parte de un cambio sistémico.

 

Pero ¿a dónde quiere llegar la nueva FEDEA? La cosa parece medianamente clara en 2010; se trata de reducir la tasa de sustitución o remplazo que se encuentra, después de Grecia, como la más elevada de la UE, sin afectar a las pensiones actuales o a las inminentes. ¿Cómo es eso posible? Pues será el crecimiento económico el que eleve los salarios de fin de carrera laboral, lo que permitirá que de una tasa de sustitución menor se obtenga una pensión similar a las actuales (se entiende, claro está, que en términos reales). No obstante, todo el detalle de ese nuevo sistema, FEDEA lo remite a un equipo de expertos independientes que elaboraría un Libro Blanco que sería posteriormente debatido por toda la sociedad española. Eso en 2010. Un año más tarde en el Nada es gratis (pág. 110) se precisa un poco más y se sugiere que “en el medio plazo un objetivo posible sería dirigirnos hacia un sistema de las llamadas cuentas nocionales individuales similar al de Suecia”. Si alguna duda cupiera de la posición de ese entorno se puede clarificar en un trabajo del citado entorno en el que se asegura que “la reforma [de 2011] orienta nuestro sistema de pensiones en la buena dirección y sienta las bases de lo que los expertos consideran la reforma definitiva”. Quiénes son esos expertos y por qué la siguiente reforma será la definitiva tan sólo lo saben sus autores[6]. Es evidente, vamos camino de Estocolmo.

 

También desde la patronal del seguro, UNESPA, se ha redoblado la actividad pensante y propositiva sobre nuestro sistema. En el pasado la patronal aseguradora había manifestado con frecuencia posiciones de mayores incentivos fiscales para los partícipes de los planes de pensiones, pero nunca como ahora había patrocinado propuestas de cambio sistémico como lo está haciendo en las nuevas circunstancias. El procedimiento que ha seguido para ello consistió en la formación de dos comisiones o grupos, en principio ideológicamente transversales, que elaboraron sendos documentos en los que lo que se propone es un cambio sistémico, no meramente paramétrico. En el primero de ellos, publicado en 2010[7], es sencillo identificar una clara inclinación, no explícitamente manifestada, por el sistema sueco que implica la obligatoriedad de la presencia del sistema privado al lado del público. En el segundo, aparecido un año más tarde[8], y elaborado por un colectivo sólo parcialmente compuesto como el anterior, las cosas son mucho más claras y explícitas, tanto que se asegura que la reforma ha de conducir necesariamente a la transparencia del sistema y en ese camino “el modelo de cuentas personales, introducido en Suecia, Italia o Polonia, es la forma paradigmática de adecuar el modelo actual…”. Un término el paradigmático que le resulta sumamente adecuado en la medida que el Banco Mundial, cuando comentó la reforma de Suecia, entendió que se había producido un cambio de paradigma (paradigm shift). El cambio como podremos constatar a continuación es efectivamente un cambio de paradigma, de un sistema público de reparto (Pay as you go en la terminología inglesa) se pasa a otro de cuentas nocionales de contribución definida (NDC), lo que ha tenido consecuencias muy notables allí donde se ha materializado el cambio.

 

¿En qué argumentos fundamenta el Grupo de Unespa un cambio de paradigma? Básicamente en uno, sencillo de entender. Llegará un momento, ya cercano, dicen ellos, en el que no quede modificación paramétrica que llevar a la práctica: se habrá aumentado la edad de jubilación hasta límites razonables, en el cálculo de la base reguladora se habrá incluido la totalidad de la vida laboral y entonces ¿qué margen queda para hacer frente a los problemas económicos o demográficos? Ninguno, concluyen ellos. Y entonces vamos al cambio de paradigma que no consiste en otra cosa que en el traslado de la asunción de esos riesgos desde lo público a lo privado, desde el Estado al trabajador. Efectivamente, hemos llegado a Estocolmo y vamos a detallar cuáles serían las consecuencias para nuestro país de la adopción de ese cambio.

 

 

5. El nuevo paradigma sueco (véase Anexo)

 

Decía líneas atrás que, como ocurriera con el Averting the Old Age Crisis, la nueva publicación del Banco Mundial, el Pension Reform (2006), es el respaldo teórico del nuevo paradigma. Éste es el que en estos momentos apadrina el Banco Mundial y que ha llevado a Suecia, Italia, Brasil, Polonia, Letonia y Kirguizistán, a la adopción del mismo. De él se destacan como elementos que le caracterizan básicamente tres. Por un lado garantiza el mantenimiento del tipo de cotización sobre el salario, por eso se le denomina de cotización definida; por otro calcula en el momento de la jubilación para cada cohorte la esperanza media de vida; y finalmente lleva asociado un mecanismo de vuelta al equilibrio financiero en el caso de que los pasivos del sistema superen a los activos. De ese modo el sistema parece inmune tanto a los riesgos demográficos como a los socioeconómicos.

 

Los creadores de este sistema y los partidarios de su implantación en nuestro país sostienen que al someter al mismo a estrictas reglas actuariales se está evitando la politización y su apropiación por políticos populistas, una deriva, aseguran, tan usual en el caso de la política de pensiones. En consecuencia, ellos creen que además de la inmunidad frente a los dos riesgos anteriores, se puede y se debe añadir una inmunidad adicional: la del riesgo político. Como luego veremos esta afirmación es rigurosamente falsa.

 

Sin embargo, por más que los rigores técnicos hayan sido respetados al máximo en el diseño del sistema, la cruda realidad se suele colar por las rendijas dando lugar al derrumbe de principios básicos del sistema como, en el origen, era la erradicación de la discrecionalidad política en la evolución del artificio financiero. Una descripción de cuanto ha ocurrido en 2010 en el sistema sueco es esclarecedora de que, como en otros sistemas, todo es relativo porque todo depende de las circunstancias de cada momento que son, a fin de cuentas, las que determinan las pensiones que los jubilados perciben y que en función de la gravedad de la coyuntura resquebrajan principios y reglas. En 2008 la crisis financiera deprimió las cotizaciones bursátiles y redujo severamente el valor de uno de los activos fundamentales del sistema que es el buffer fund[9] (un fondo de reserva) que, mayormente, tiene invertidos sus recursos en renta variable. De ese modo la crisis económica y financiera llegó al sistema sueco afectando por vez primera a su índice de solvencia, que alcanzó un valor por debajo de la unidad (los pasivos superaron a los activos) y disparó la activación del mecanismo de equilibrio automático que afectó tanto a la revisión de las pensiones de los jubilados como al rendimiento de las cuentas de los activos.

 

Pero como la reducción que el mecanismo de equilibrio automático exigía era de cuantía notoria y excesivamente lesiva para el jubilado, el Parlamento sueco legisló para cambiar las reglas. ¿Cómo? Hasta ese momento la norma establecía que el valor del buffer fund era el de las cotizaciones de 31 de diciembre de cada año y después del cambio normativo en lo relativo al índice el valor del buffer fund fue el de una media móvil de tres años para suavizar sus efectos; de esa manera el índice redujo sus efectos y dejó la evolución de las pensiones en 2010[10] en -3,0%, cifra inferior al -4,5% de no haber tenido lugar el cambio legislativo. A ello se añadió una rebaja de la fiscalidad a los beneficiarios de pensiones que no fueran perceptores de la pensión mínima garantizada[11].

 

Ole Settergren, que fue uno de los arquitectos del sistema sueco, saca tres lecciones de esta crisis y del modo en que se afrontó[12]. La primera es que la confianza del público se ha visto socavada si bien la respuesta se ha producido en los estrictos términos de la regla inicial, esto es, aplicando el mecanismo de equilibrio automático. La segunda es que de todos modos el daño causado se ha minimizado por la incidencia de las pensiones mínimas garantizadas y la rebaja de la fiscalidad de los jubilados. En tercer lugar, el comportamiento ante la crisis pone en valor la existencia de reglas predeterminadas que se aplicaron de modo estricto y que ahorraron todos los debates que en otras circunstancias se habrían producido.

 

¿Qué es lo que en el nuevo sistema público de reparto, pero de contribución definida, suscita el apoyo del sector financiero? Sin duda la presencia, con carácter obligatorio, de una vertiente de capitalización conviviendo con la vertiente regida por el reparto. Efectivamente, el 13,51% de la cotización del trabajador[13] se dirige a una cuenta que se capitaliza, a decisión del trabajador, gestionada bien por un fondo público o por uno privado.

 

 

6. El sistema sueco y la crisis económica

 

Como hemos visto líneas atrás el sistema sueco sufrió las acometidas de la crisis económica y financiera, que afectó severamente al valor a 31 de diciembre de 2008 del buffer fund. El incidente financiero deprimió el valor de los activos y condujo al desequilibrio del sistema[14]. En consecuencia, por primera vez en su corta historia el sistema activó el mecanismo de estabilización, aunque con menos automatismo del que, teóricamente, estaba previsto en la norma. Los pasivos habían superado a los activos por la pérdida de valor del fondo y había que restablecer el equilibrio; el problema era que para alcanzar la igualdad entre activos y pasivos las pensiones debían sufrir una reducción del 4,5%. Y, ¿qué ocurrió entonces? Que cundió la alarma y los políticos se movilizaron para modificar dos cosas. Primero para cambiar la ley que establecía que el valor del fondo a tener en cuenta en la contabilidad era el que tuviera a 31 de diciembre; pues bien el parlamento legisló para que ese valor fuera el de una media móvil de tres años, lo que suaviza los efectos de los mercados financieros en el sistema. Y además, en segundo lugar, modificaron la legislación del IRPF para establecer una reducción del impuesto a los pensionistas. Por ahí se introdujo el puro riesgo político del que el sistema sueco dice haber sido diseñado para ser inmune.

 

No deja de ser un punto irónico, por otro lado, que hayan sido los mercados financieros y no las variables que determinan el crecimiento de la vertiente del reparto (los salarios y la ocupación), los que hayan conducido el sistema al desequilibrio. Justamente lo contrario de lo que tantos y tantos, aquí y allá, vienen sosteniendo desde hace años.

 

 

7. ¿Un modelo a importar?

 

En esta materia en la que está en juego el nivel de vida de millones de ciudadanos son legítimas todas las opiniones siempre que éstas se apoyen en principios que luego estén presentes en el desarrollo y concreción del modelo preferido, cualquiera que éste sea. Yo me inclino por uno dominado por el equilibrio entre los fines sociales que todo sistema debe tener y la sostenibilidad financiera del mismo.

 

Lo que el entorno propone es el sistema sueco (hay que suponer que su esquema, no su literalidad) y la literalidad de su contenido ha sido trasladada a la realidad española en varios trabajos de los que unánimemente se desprende que las consecuencias serían dolorosas por onerosas, para los jubilados españoles. El trabajo más reciente (De las Heras, A., 2012) asegura que esa traslación y cambio de paradigma, “implicaría una reducción importante de las cuantías de las pensiones que se generasen respecto de las que resultan de la aplicación de la normativa actual de la Seguridad Social, a igualdad de bases de cotización acreditadas y de período cotizado que, según los supuestos y casos analizados, podría superar el 40% de su importe”. Cifra similar a la anterior se encuentra en otro trabajo (Vidal Meliá, C. e I. Rodríguez Fabián, 2006) en el que ese cálculo se ha extendido a la mayoría de sistemas que en estos momentos aplican el sistema de cuentas nocionales (Brasil, Italia, Letonia, Polonia y Suecia); en todos los casos la ratio de la pensión que ahora obtienen los jubilados en nuestro país y la que hubieran obtenido en el caso sueco, que es el más favorable, con distintos períodos cotizados, llega con 40 años de cotización a un valor de 1,85; cifra que obviamente crece cuando se reduce el período de cotización.

 

Por lo demás, al menos en teoría, el sistema sueco de pensiones está diseñado en torno a una cuestión que condiciona todo lo demás: que la contribución a la cuenta nominal del trabajador será per saecula saeculorum del 18,5% de su salario, por eso es un sistema de contribución definida. A esa estabilidad en el tipo de cotización se añadía una estabilidad política en la medida que el nuevo sistema había sido apoyado por el 85% del Parlamento de Suecia, si bien en estos momentos ha aparecido alguna grieta en ese consenso[15]. En el plano técnico se han publicado a su vez detallados análisis del sistema que abogan por su revisión, a pesar de su corto recorrido[16].

 

Scherman, sueco él, uno de los más cualificados estudiosos del sistema de su país dirige estas recomendaciones a los fascinados por su sistema: “Cualquier país que contemple la introducción de un sistema NDC como el de Suecia (que es un sistema diseñado en torno a un tipo de cotización fijo) tiene que reconocer que tal sistema implica que con una población crecientemente envejecida, los niveles de pensión se reducirán. El efecto se puede retrasar por la existencia de un fondo; se puede retrasar también incrementando el nivel de inmigración. Sin embargo, las tensiones impuestas por el envejecimiento no pueden ser evitadas. En suma, un sistema NDC, cualquiera que sea su clase y forma, no ofrece salida a la dura cuestión de equilibrar edades de jubilación, cotizaciones y beneficios, hoy y en el futuro. El ejemplo sueco muestra que el sincero deseo de ofrecer pensiones adecuadas, incluso cuando se deterioran las condiciones demográficas, requiere la posibilidad de incrementar el tipo de cotización, así como la edad de retiro. Estos elementos deberían ser componentes indispensables de cualquier paquete de reforma. Esto es cierto hoy, y lo seguirá siendo en el futuro”.

 

 

8. Conclusiones

 

El verdadero objetivo de un sistema de pensiones es la provisión del consumo de bienes y servicios en la edad madura de las personas. Quienes en el pasado, y aún en el presente, ideologizan el problema reclamando la libertad de las personas para decidir sobre sí mismos, creen encontrar en el sistema de capitalización el soporte de esa anhelada libertad individual. Eso es una pura falacia por cuanto en ese sistema quien de verdad detenta el poder decisorio son los mercados financieros; en la fase de acumulación por la vía de los cambios en los valores de los activos y en la fase de percepción de beneficios por la vía de los tipos de interés que alteran las rentas vitalicias.

 

En el sistema de reparto en el que un trabajador jubilado depende de la cotización de sus hijos (en sentido figurado), el control sobre lo que sustenta el consumo de los jubilados está en manos del mercado de trabajo, y más en particular del nivel de ocupación de la economía nacional. En el primer caso el riesgo lo asume en su totalidad el trabajador; en el segundo hay un pooling de riesgos con todos los trabajadores de la economía nacional.

 

Nicolas Barr[17] sostiene que puesto que los bienes y servicios no se pueden almacenar a lo largo del tiempo, para que cada cohorte consuma lo suyo el problema consiste en decidir sobre las normas y criterios que regulen el reparto de dichos bienes. Yo creo que el Estado es el único garante posible del equilibrio y la justicia en la plasmación de esas normas. Lo ocurrido en Suecia en 2008, lo explica casi todo.

 

La adopción en nuestro país de un sistema inspirado en el sueco, o directamente plagiado, conduciría a una profunda depresión del valor de nuestras pensiones. Conviene tener presente además que el sueco es un sistema que cubre exclusivamente el riesgo asociado a la jubilación; el resto de coberturas de contingencias como la incapacidad, viudedad y orfandad quedan a cargo el Estado y, consecuentemente, son financiadas con impuestos. Que nuestro sistema era financieramente inviable ya lo predijeron en la década de los 90 muchos expertos. Que se sepa, la inviabilidad se pudo sortear con un crecimiento del empleo que nadie fue capaz de adivinar y que clareó el panorama hasta el punto de permitir la acumulación de un fondo por primera vez en la historia del sistema. Ese empujón del empleo de 1994 a 2008 ha facilitado el tránsito de nuestro sistema por todas las dificultades financieras que se han derivado de la crisis que aún nos afecta. Un tránsito que hasta el momento, al menos, ha añadido leves contratiempos a los agudos problemas financieros a los que se enfrenta el Estado.

 

Quiero acabar haciendo una referencia a lo que suele ser contenido inexcusable de los documentos impulsados por el entorno al que me he referido, a propósito de una eventual reforma de nuestro sistema: el necesario protagonismo de los expertos en el diseño de la misma. Yo quiero concluir aportando el testimonio de Peter Diamond, experto donde los haya (y Nobel), a propósito de la también secularmente demandada reforma de la Social Security norteamericana. Dice él: “Una razón fundamental de mi preocupación por una reforma radical es el potencial diseño de la misma por expertos sesgados, orientados por la ideología política, en lugar de por una valoración de los probables resultados. Un objetivo mejor que la búsqueda de una reforma radical es tratar de mejorar la altamente satisfactoria estructura actual”[18].

 

 

 


Fecha de recepción del artículo:     11 de diciembre de 2012

Fecha de aceptación definitiva:       20 de febrero de 2013

 

 

 

Bibliografía

 

[1] Boldrin, M.; J.J. Dolado; J.F. Jimeno y F. Peracchi (1999): “The future of pensions in Europe”. Economic Policy, 29.

 

[2] De las Heras, A. (2012): ¿Es posible establecer en España un sistema de pensiones de jubilación “a la sueca”? Efectos en la cuantía de la pensión de un sistema de pensiones de jubilación basado en cuentas nocionales. Mimeo.

 

[3] García, E.; J.A. Herce y J.F. Jimeno (2004): Reforma de las pensiones. El papel de los mercados financieros. Fundación Caixa Galicia.

 

[4] Jorge Juan (2011): Nada es gratis. Ediciones Deusto.

 

[5] Skidmore, M. (1999): Social Security and Its Enemies. The Case for America’s Most Efficient Insurance Program. Westview Press. Washington.

 

[6] Holmann, R. y E. Palmer (eds.) (2006): Pension Reform. Issues and Prospects for Non Financial Defined Contributions (NDC) Schemes. World Bank. Washington.

 

[7] Termes, R. (ed.) (1996): El papel del Estado en la economía española. Círculo de Empresarios. Madrid.

 

[8] Vidal Meliá, C. e I. Rodriguez Fabián (2006): “The Spanish Pension System: Issues of Introducing NDC’s”. En Pension Reform. World Bank. Washington D.C. Págs. 611-640.

 

 

Anexo: El sistema sueco de pensiones

 

Las tres etapas del sistema de pensiones sueco y su estabilización automática.

 

A.1. Los ingresos del sistema

 

Todos los años una cantidad correspondiente al 18,5% de la renta pensionable de la persona asegurada se ingresa en la cuenta individual de pensión de cada trabajador. El asegurado paga un 7% de sus ganancias por medio de una cotización de hasta 8,07 veces la denominada renta base (la renta base en 2010 era de 51.100 coronas)[19]. Los empresarios ingresan el 10,21% del salario del trabajador cualquiera que sea su nivel salarial. El 17,21% de los salarios (7,00+10,21) corresponde al 18,5% de la base de la pensión. La explicación de la discrepancia es que la contribución del trabajador del 7% se deduce de la renta cuando se calcula la base de la pensión. La renta máxima pensionable (base máxima) es entonces 0,93 x 8,07 = 7,5 veces la renta base, esto es, 383.250 coronas[20].

 

Además de los ingresos por contribuciones el sistema cuenta con el buffer fund (un fondo heredado del anterior sistema) y de sus rendimientos anuales.

 

A.2. ¿Cómo se revalorizan las cuentas personales?

 

En esta fase las cuentas personales del sistema público en la vertiente de reparto se engrosan por el 16% de las cotizaciones, que aportan trabajador y empresa, en diferente cuantía, a lo que hay que añadir el rendimiento anual de la cuenta personal. En un primer momento se pensó que lo más cercano a la realidad sería el indicador de la tasa de crecimiento de la masa salarial en la economía nacional, en la medida que la variable es precisamente la verdadera base fiscal del sistema. Posteriormente se optó por la tasa de variación anual del salario per capita de la economía nacional, dado que esta variable recoge mejor que ninguna otra el avance del bienestar del conjunto de la población trabajadora. El indicador tiene el inconveniente de que cuando se atraviesa una fase recesiva, con descenso de la población asalariada, crece de modo inoportuno. Si en el transcurso del año se produce el fallecimiento de una persona, el valor de su cuenta personal se distribuye entre las cuentas de todos los nacidos en ese año.

 

Además, para evitar la volatilidad en la evolución del índice de rendimiento de las cuentas personales, el indicador de cada año se obtiene por una media móvil de tres años precedentes.

 

A.3. ¿Cómo se calculan y revalorizan las pensiones?

 

La pensión es una renta vitalicia que se calcula utilizando un divisor que depende de la esperanza media de vida de cada persona en el momento de su jubilación, independientemente de que sea hombre o mujer. Para calcular la pensión resultante del capital de la cuenta en el momento de la jubilación es preciso utilizar los tipos de interés de años futuros y que por tanto no se conocen. El sistema sueco emplea un valor normativo cifrado en 1,6 que es el valor tendencial de crecimiento a largo plazo de la economía sueca.

 

Entonces las pensiones se revalorizan anualmente, como las cuentas de los activos, con el índice de crecimiento de los salarios per capita y con la tasa de inflación. Veamos un ejemplo de un año en el que el índice de los salarios creció un 2% y la inflación un 1%; como la norma del 1,6 ya aumentó la pensión en un 1,6%, la cifra se detrae del aumento de salarios y se le añade la de la inflación (2 - 1,6 + 1) = 1,4, cifra en la que se incrementan las pensiones del ejercicio siguiente. Obviamente, si la tasa de incremento de los salarios per capita no supera el 1,6 de la norma, la revisión será inferior a la tasa de inflación.

 

A.4. Activos y pasivos. Fuentes de desestabilización y automatismo de estabilización

 

Puesto que la perfección es imposible, el sistema presenta características que pueden conducir al desequilibrio. Nada menos que cinco posibilidades de que ello ocurra han sido identificadas. La primera es la cuestión de la dependencia del incremento de las cuentas (activos) y de las pensiones (pasivos), de un índice fundado en los salarios per cápita y no en la masa salarial de la nación, porque si se reduce la ocupación como consecuencia de dificultades económicas, aumentará el índice cuando menos falta hace que se comporte de ese modo. En segundo lugar, el cálculo de la esperanza de vida en la jubilación se hace con datos del pasado inmediato y no con proyecciones de futuro. La tercera causa tiene que ver con la volatilidad de los mercados financieros que afectan al valor del buffer fund (fondo). La cuarta razón es que el equilibrio del sistema es una función de las rentas del trabajo y de su perfil de pago. Y, por último, los índices que se utilizan se obtienen con mucho retraso, impidiendo la inmediatez en la toma de decisiones. En tales condiciones el equilibrio financiero del sistema queda reflejado en la identidad.

 

Índice de equilibrio = (Valor de las cotizaciones capitalizadas + Valor del Fondo) / Pasivos por derechos de pensiones

 

Si el valor del cociente es 1 el sistema está en equilibrio; si es menor que 1 opera el mecanismo automático reduciendo el valor del índice del salario per capita que reduce tanto el rendimiento de las cotizaciones de los activos como el valor de las pensione de los jubilados, hasta que se vuelva a restablecer el equilibrio. Si el cociente es superior a la unidad, el excedente pasa a engrosar el capital del fondo, que invierte sus recursos mayoritariamente en renta variable.

 

Entonces, cuando el ratio de equilibrio cae por debajo de la unidad (activos menores que pasivos), lo que ha ocurrido en 2008, el índice de revisión se modifica conforme a la regla

 

Índice de revisión = (Ratio de equilibrio) x (Índice de renta)     siempre que Ratio de equilibrio < 1

 

Y, ¿durante cuánto tiempo se modifica el índice de revisión? Durante el tiempo necesario para recuperar un valor superior o igual a 1 en la ratio de equilibrio.

 

¿Qué ocurre si el ratio es mayor que 1? El excedente pasa a engrosar el buffer fund excepto si el valor llega a 1,10, en cuyo caso está por decidir la norma a seguir.

 

A.5. La vertiente de capitalización[21]

 

Del montante del 18,5% que cotizan empresa y trabajador el 16% se dirige al sistema público de reparto y el 2,5% de las rentas salariales a la capitalización de las mismas  en un organismo público denominado Premiun Pension Agency, a donde dirige los fondos recaudados la única instancia que ingresa todas las cotizaciones, la Swedish Pension Authority (SPA). Una vez ingresadas las cotizaciones, la SPA las dirige a los fondos que cada trabajador haya elegido.

 

El trabajador puede adoptar una actitud activa, escogiendo entre centenares de fondos de pensiones, gestionados de forma privada, para rentabilizar su capital; pero puede también por su decisión activa, o por defecto, dirigir sus fondos a un gestor público de su cuenta capitalizada[22].

 

En última instancia, a la hora de la jubilación, todos lo trabajadores convierten el capital acumulado en rentas vitalicias que gestiona y ofrece en exclusiva la Premiun Pension Agency.

 

A.6. Algunas peculiaridades

 

Una valoración ajustada a la realidad del sistema precisa el conocimiento de lo peculiar del mismo. El sistema no tiene cobertura de riesgos como la incapacidad ni la viudedad, que se financian por la vía de impuestos generales.

 

Por esa misma vía se financian las pensiones garantizadas de las que se benefician todas las personas que hayan residido en Suecia en los últimos cuarenta años, cifra a partir de la cual el derecho se reduce. De ese mínimo se benefician todos los que no hayan cotizado, o no lo hayan hecho en la suficiente cuantía para acceder a la cifra de pensión mínima.

 

En ese año, 2010, el máximo de la pensión garantizada era de 7.526 coronas mensuales para un pensionista soltero y de 6.713 coronas para un pensionista casado. Por encima de 131.500 coronas no se paga, ni se complementa ninguna pensión, lo que viene a ser aproximadamente un tercio del salario medio, que en ese año era de 343.000 coronas.

 

En ese mismo ejercicio, el 40% de los pensionistas totales y el 29% de las altas del sistema en ese año, precisaba de complemento de pensión para alcanzar el mínimo garantizado.

 

Una visión más completa la proporciona el hecho de que el sistema de pensiones público que estamos discutiendo proporciona el 62% de la pensión total de los suecos, el 29,4% lo proporcionan los planes de empleo de las empresas (en Suecia más del 90% de los asalariados se benefician de estos planes), y el restante 8,4% proviene de los planes privados.

 

Sin embargo, lo fundamental para la evolución de las pensiones mínimas es que, a diferencia de las del método de reparto evolucionan, y se revisan conforme a la evolución del IPC.



[1] Ministro de Trabajo y Seguridad Social de España (Mayo 1990 – Julio 1993).

[2] Kay, J. (2005). Original publicado en Financial Times. Reproducción en español en fecha 4 de febrero de 2005 en Expansión.

[3] Kay, J. (2012): “The welfare state’s a worthy Ponzi scheme. Original publicado en Financial Times el 25 de septiembre de 2012.

[4] Para el cálculo de los rendimientos de la renta variable he utilizado el Índice General de la Bolsa de Madrid (IGBM) en su versión de Índice Total que incluye no sólo cotizaciones, sino también dividendos de las compañías cotizadas, obviamente deflactado por el IPC. En el caso de la renta fija he utilizado el índice de rendimiento de la deuda del Estado que publica el Banco de España y que apareció en 1987, naturalmente también deflactado por el IPC.

[5] FEDEA (2010): La reforma de las pensiones.

[6] Conde-Ruiz, J.I. y C. González (2012): Reforma de pensiones 2011 en España: una primera valoración. Colección Estudios Económicos. 01-2012. FEDEA.

[7] Comisión para el estudio de los efectos del envejecimiento en el futuro del Estado de bienestar (2010): Reflexiones para la reforma. Unespa. Enero.

[8] Grupo Consultivo de Reflexión sobre Políticas Públicas (2011): Cuentas personales: hacia un sistema de pensiones transparente y sostenible. Unespa. Julio.

[9] En términos de PIB el fondo que en los tres años anteriores, en media, había alcanzado un valor del 29%, se desplomó en 2008 un 22%. El fondo es el legado del viejo sistema al nuevo.

[10] ¿Por qué un hecho acontecido en 2008 muestra sus primeros efectos en 2010? Por las peculiaridades del sistema sueco. Como la revisión se lleva a cabo utilizando el crecimiento real del salario per capita, éste no se puede conocer hasta la publicación de la Contabilidad Nacional, que tiene lugar en el último trimestre de 2009, y el valor exacto el Gobierno lo aprueba en los inicios de 2010.

[11] En Suecia la percepción de la pensión mínima en cuantía completa exige 40 años de residencia en el país, cifra a partir de la cual la pensión reduce su valor. En el año 2009 el 42% de todos los jubilados y el 26% de los jubilados ese año cobraban la pensión mínima. En 2010 la pensión mínima garantizada era de 6.713 coronas mensuales (12 pagas) en el caso de persona casada (unos 693 euros). Las pensiones mínimas se financian con impuestos generales y su cuantía se revisa de acuerdo con la evolución del Índice de Precios al Consumo.

[12] Ole Settergren (2011): Impact of the financial and economic crisis on the Swedish pension system. (www.issa.int).

[13] En realidad en Suecia el tipo de cotización es del 18,5% del salario. De ahí el 16% se dirige a engrosar la cuenta nocional en el sistema de reparto y el 2,5% del salario (2,5/18,5 = 13,5% de la cotización) a la cuenta individual para ser capitalizada.

[14] Sundén, A. (2009): The Swedish Pension System and the Economic Crisis. Center for Retirement Research at Boston College. December.

[15] A comienzos de 2011, el nuevo líder del Partido Socialdemócrata, Hakan Juholt, se mostró partidario de reabrir el debate sobre el futuro de las pensiones en su país.

[16] Hagberg, J. (2006): Shifting the Burden of Risks. The Swedish Example en www.actuaries.org y Scherman, K. (2006): The Swedish NDC System. A Critical Assesment en www.actuaries.org.

[17] Barr, N. (2001): The Welfare State as Piggy Bank. Information, Risk, Uncertainty, and the Role of the State. Oxford University Press. Oxford.

[18]  Diamond, P. (2004): “Social Security”. American Economic Review. March. Pág. 22.

[19] En mayo de 2010 1 euro = 9,68 coronas.

[20] El salario medio en Suecia en 2010 era de 342.737 coronas.

[21] Sundén, A. (2004): How Do Individual Accounts Work in the Swedish Pension System?. Issue in Brief. Center for Retirement Research at Boston College. August 2004, nº 22.

[22] Una descripción de lo que la experiencia nos revela se puede encontrar en Weaver, K. (2005): “Social Security Smörgasbord? Lessons from Sweden’s Individual Pensions Accounts”. Policy Brief, 140. The Brooking Institution. Washington D.C.