LAS FUENTES DE
FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL[1]
THE SOURCES OF FINANCING SOCIAL SECURITY SYSTEM
Israel Arroyo
Martínez
Economista de
Resumen
El artículo repasa diferencias en
la forma en que la seguridad social se financia en distintos países. Se
presenta evidencia de que ningún sistema de financiación es universalmente
preferido al resto ni aparentemente lastra el desarrollo económico. Se usa el
caso de España para plantear la hipótesis de que los distintos sistemas tienen
su origen en instituciones y diferencias preexistentes a su implantación.
Palabras clave
Seguridad Social; Financiación;
Instituciones; Pensiones; Pacto de Toledo.
Abstract
The article reviews country
differences in the way social security is financed. Evidence is presented that
no universal financing system is preferred above the rest nor seems to drag
economic performance. The case of
Palabras clave
Social Security; Financing; Social Security Boards; Pensions; Pacto de Toledo (Toledo Pact).
JEL: H55.
1. Introducción: cotizaciones
frente a financiación vía impuestos generales
En un sistema de reparto las cotizaciones
se calculan como un porcentaje de los ingresos de los trabajadores que el
Estado recauda de ellos y de sus empleadores y con las que financia las
prestaciones corrientes. En este sentido, podríamos decir que tienen el
carácter de un impuesto sobre el factor trabajo. Sin embargo, las cotizaciones
también otorgan al trabajador un derecho, un título implícito sobre una renta
futura que se hará efectiva al jubilarse y son, desde la óptica del individuo,
una forma de ahorro. De cuál sea el aspecto que predomine en este carácter dual
dependerán muchas de las características económicas de la cotización a la
Seguridad Social[2]. Las transferencias
del Estado se financian de manera indiferenciada con todos los recursos de
éste, es decir, con los impuestos de su sistema fiscal o mediante el recurso al
endeudamiento y por lo tanto con impuestos diferidos. Estas transferencias
gravarán, en principio, a todos los miembros de la sociedad, sean o no
beneficiarios de las prestaciones de Seguridad Social. Como hemos dicho, la
mayoría de los sistemas de Seguridad Social públicos[3] obtienen sus
ingresos a través de una mezcla de fuentes de financiación.
Esta estructura depende de muchos factores:
políticos, económicos e institucionales y no parece que se pueda afirmar que
hay una estructura óptima desde el punto de vista de la eficiencia económica[4]. La experiencia
demuestra que países con sistemas de Seguridad Social muy distintos,
financiados de maneras diversas, muestran desempeños económicos similares
(Cichon, M. et al. (2006)), por más
que desde hace tiempo se haya tratado de achacar a
2.
Prestaciones contributivas y no contributivas
Si se asume que uno de los fines de
El primer tipo de prestaciones recibe el
nombre de contributivas, y acostumbran a incorporar como requisito adicional
para su obtención la obligación de haber contribuido durante un periodo de
tiempo mínimo. El segundo tipo, las denominadas no contributivas -pese a que al
venir financiadas por los ingresos generales todo aquel que pague impuestos ha
contribuido marginalmente a financiarlas-, suele ir acompañado de una condición
objetiva para su percepción, como pueda ser el no alcanzar un mínimo de rentas
o no tener derecho a una prestación contributiva. Otros niveles mínimos de
prestaciones se consideran universales y por tanto de naturaleza no
contributiva, por ejemplo, en la legislación española, los límites inferiores a
la cuantía de las prestaciones y los complementos a mínimos.
La financiación de las prestaciones
principalmente a través de las cotizaciones tiene múltiples causas: históricas,
ya que en la mayoría de los países
No fue hasta mediados del pasado siglo
cuando, en algunos países, fundamentalmente del norte de Europa, se comenzó a
avanzar en la idea de una universalización del Estado de Bienestar, en el
espíritu del Informe Beveridge, con
la correspondiente extensión de su financiación al conjunto de la sociedad. Aún
así, la universalización de las prestaciones presenta dos versiones muy
diferentes. En algunos países tiene la forma de una auténtica renta de
subsistencia, quedando toda cobertura por encima de ese mínimo a expensas de
programas de capitalización privados obligatorios (Dinamarca, Suecia, etc.),
mientras que en otros esa renta mínima es todo lo que el pensionista recibirá
si no suscribe un programa suplementario estrictamente voluntario (Reino Unido
o Irlanda) (Pieters, D., 2004).
De esta forma, distintos países han ido
accediendo al nivel de protección social y de universalización que sus valores,
sus instituciones, su organización política y su economía han favorecido de
entre las distintas posibilidades existentes y no parece que haya ninguna
claramente inferior (Cichon, M. et al., 2006),
dentro de una tendencia general al crecimiento del gasto social en porcentaje
del PIB como se puede apreciar en la
tabla de la página siguiente.
Una taxonomía clásica de los distintos
sistemas de bienestar es la propuesta por Esping-Andersen, G. (1990), quien
distingue tres modelos de bienestar; el liberal, representado por ejemplo por
EEUU y en menor medida por el Reino Unido, el continental/corporativo
(paradigmáticamente Alemania) y el universalista social demócrata (Suecia). A
estos, en ocasiones, se ha añadido un cuarto modelo, el latino, en el que el
Estado delega buena parte de sus tareas en la familia (Espina, A., 2007a). El
primero y el tercero serían Estados donde las prestaciones de seguridad social
son universales y, por lo tanto, se financian mediante impuestos y se
diferencian en la intensidad de la protección que ofrecen. El sistema
corporativo es un modelo de protección social ligado al empleo que se financia
fundamentalmente mediante cotizaciones. Sin embargo, los resultados de la tabla
anterior muestran que ni siquiera en Dinamarca, donde la prestación de
jubilación es universal y se financia a través del impuesto de la renta
personal, la aportación del estado supera el 63% del coste del gasto social. Es
por tanto muy difícil establecer clasificaciones puras en la estructura
financiera, aunque sí parece haber un patrón.
Gráfico 1. Gasto social y porcentaje de financiación vía
impuestos
En el gráfico anterior podemos ver países
con un gran nivel de gasto social, universal, y financiado en buena medida
mediante impuestos: Dinamarca, Suecia o Noruega; países con gasto social
elevado y financiado mediante cotizaciones u otros ingresos: Holanda, Bélgica,
Francia, Alemania o Austria; países de gasto social medio financiado mediante
impuestos: Gran Bretaña e Irlanda, y países de gasto social medio financiado
mediante cotizaciones: España, Grecia, Portugal o Italia.
Si expresamos la anterior relación en
porcentaje del PIB destinado a gasto
social veremos en el siguiente gráfico que los resultados no varían en exceso.
Gráfico 2: Gasto social como porcentaje del PIB y porcentaje
de financiación vía impuestos
3. Incidencia
Las cotizaciones a
Buena parte de los estudios realizados
llegan a la conclusión de que la mayor parte de las cotización a la seguridad
social son finalmente soportadas por el factor trabajo (Melguizo, A., 2007).
Esto fundamentalmente significaría que las cotizaciones sociales no afectarían
al nivel de empleo ni provocarían ineficiencias. Una explicación estructural de
la asunción del coste de las cotizaciones en su conjunto por los trabajadores
es que éstos las perciban como salario diferido, como ahorro, y sean por tanto
indiferentes a incrementos en las cotizaciones o a incrementos en los salarios
netos (Zabalza, A., 1991). Así, de acuerdo con esta hipótesis, cuanto mayor sea
la correspondencia entre la cotización y la prestación, es decir, el nivel de contributividad [sic.], menor
será el efecto sobre el empleo y menores las ineficiencias para la economía en
su conjunto. En el gráfico que sigue podemos ver cómo no existe una relación
aparente entre el coste laboral unitario y el porcentaje de que supone la
cotización, es decir, la forma de financiar el sistema de seguridad social.
Gráfico 3. Coste laboral total frente porcentaje de
cotización
Encontramos países con un porcentaje de
cotizaciones y un coste laboral elevados (Alemania) pero también países con
costes laborales elevados de los cuales, la cotización supone porcentaje
pequeño, como el Reino Unido. Es más, todos ellos son países altamente
competitivos, por lo que probablemente su elevado coste laboral esté reflejando
una alta productividad del trabajo. En definitiva, no es posible predecir que
efecto va a tener una variación de las cotizaciones si se carece de un modelo
de cómo funciona la economía (Malinvaud, E., 1997), Melguizo, A., 2007).
Como vemos, la contributividad [sic.] tiene implicaciones económicas positivas y,
sin embargo, también tiene una consecuencia indeseable, y es que la cotización
deja de actuar como un mecanismo de redistribución de la renta (aunque no
totalmente, debido, por ejemplo, a la existencia de pensiones máximas). Este es
un inconveniente solo aparente tan pronto como se aprecie que la cotización a
la seguridad social es un instrumento inadecuado para producir esta
redistribución, pues el tipo de cotización actúa como un impuesto proporcional
y se transforma en un impuesto regresivo para bases de cotización superiores a
la máxima del sistema. Así, en el caso de España, vemos cómo el tipo de
cotización efectivo se reduce a la mitad para salarios mensuales de 6.000€[5]; puesto que
aproximadamente un 10% de los trabajadores por cuenta ajena cotizan por la base
máxima de cotización y podemos apreciar la importancia de este efecto.
Por lo tanto parece defendible separar la
función de aseguramiento que cumple
Existen, no obstante, razones más
pragmáticas para defender la financiación de
Además, si
el país que padece el déficit carece de los medios técnicos o del capital
político para incrementar la presión fiscal y su recaudación tributaria, en
última instancia el déficit se financiará mediante el recorte del gasto en
otros programas, fundamentalmente sociales. De esta manera, el efecto de la
falta de sostenibilidad del sistema se traslada finalmente a las capas más
necesitadas de la sociedad (World Bank,
2005), Cichon, M. et al., 2006).
En resumen,
es difícil hablar de los efectos redistributivos de la seguridad social si no
se tienen en cuenta la estructura del sistema fiscal en su conjunto y los usos
alternativos que se podría dar a los fondos allegados a aquélla. La lección
principal que se puede extraer de lo anterior es que los efectos económicos de
la cotización a la seguridad social, y en particular sus efectos sobre la
distribución de la renta, no se pueden estudiar aisladamente del resto del
sistema fiscal del país ni de su relación con el otro aspecto principal de
5. Experiencia española
La
separación de las fuentes de financiación entre las prestaciones contributivas
y no contributivas es, en general, vista como un aspecto deseable por la
mayoría de la doctrina, si bien, en casi ningún país se cumple al cien por
cien. Todas las legislaciones dejan la puerta abierta a que el Estado pueda
hacer aportaciones coyunturales a la financiación de las prestaciones
contributivas con la intención de no tener que modificar los tipos de
cotización ni el nivel de prestaciones por una insuficiencia temporal. En
España, durante mucho tiempo, la excepción fue la norma. La situación
financiera del sistema de seguridad social heredada del franquismo era
difícilmente sostenible a largo plazo (Espina, A., 2007b). Los regímenes
especiales de cotización habían ido incurriendo en déficit, lo que les impidió
constituir las reservas a que por ley estaban obligados, viéndose financiados
por el Régimen General a pesar de que la cotización al mismo se realizaba por
bases tarifadas fijas en función de la categoría profesional, muy inferiores a
los salarios reales.
De esta
situación surgieron distintas iniciativas legislativas para responder a las
crecientes incertidumbres sobre la viabilidad del sistema, especialmente a raíz
de la crisis y el fuerte desempleo de los primeros años ochenta, y para dotar
al mismo de racionalidad y solvencia a largo plazo. En este sentido, destaca
Los Pactos
de
6. El Pacto de Toledo
A comienzos
de los años noventa en España tuvo lugar una nueva crisis económica que amenazó
gravemente a las finanzas de
El Pacto
contenía un diagnóstico de la situación y enunciaba unas reformas necesarias
que se concretaban en una serie de recomendaciones de las cuales la primera era
la de separar y clarificar las fuentes de financiación del sistema,
recomendando al Gobierno que adoptase las medidas necesarias para profundizar
progresivamente en la dirección de la separación de las fuentes de financiación
según la naturaleza de la protección, quedando claramente delimitados, dentro
del modelo de protección, el sistema contributivo y el no contributivo. Por
otra parte, se apuntaba que las contribuciones sociales deberían ser
suficientes para la cobertura de las prestaciones contributivas, para lo cual,
se efectuarían las previsiones necesarias para garantizar el equilibrio
presente y futuro de esta parte del sistema de la seguridad social.
Las
aportaciones del Presupuesto del Estado deberían ser suficientes para garantizar
las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servicios sociales y las
prestaciones familiares. Asimismo, la fiscalidad general debía hacer frente a
la bonificación en la cotización de aquellos tipos de contrato dirigidos a grupos con especiales
dificultades en la búsqueda de empleo, así como a aquellas actuaciones que en
materia de anticipación de la edad ordinaria de jubilación o de ayuda a
sectores productivos pudieran producir distorsiones en el normal equilibrio del
sistema. El espíritu que informa esta recomendación estaba ya presente en buena
parte de la normativa anterior. La diferencia está en el carácter explícito de
ésta, que no vincula su cumplimiento a ningún otro objetivo y que se constituye
en un fin en sí misma. Este grupo de trabajo creado mediante el consenso entre
las distintas fuerzas políticas fue institucionalizado, pues su última
recomendación era realizar un análisis y seguimiento de la evolución del sistema
con una periodicidad de cinco años mediante una Comisión no permanente del
Congreso. El Pacto de Toledo tuvo plasmación normativa en
Una vez
constatado que el legislador había procedido a la clarificación de las
distintas fuentes de financiación en función de la naturales de las
prestaciones,
7. Valoración del Pacto de Toledo
Sobre el
Pacto de Toledo se está cumpliendo fielmente en lo que respecta a su primera
Recomendación. Como hemos visto, la separación de las fuentes de financiación
no es imprescindible para un sistema de seguridad social, aunque existen buenos
argumentos teóricos en su favor. Hemos comprobado que la repercusión de los
costes de la financiación de
También
hemos visto que la financiación vía cotizaciones no tiene un impacto
especialmente positivo en la distribución de la renta y se ha comprobado que la
competitividad de los países tampoco parece estar relacionada claramente con la
forma en que distribuyan la financiación
de su sistema de Seguridad Social, aunque el aumento de la contributividad [sic.] sí
parece ir ligado a una menor ineficiencia impositiva. Sin embargo, existe otro
argumento, hasta ahora no mencionado, pero más importante.
A largo
plazo, la situación financiera de cualquier sistema de seguridad social está
determinada por dos factores: el crecimiento a largo plazo de la renta per
cápita y el factor demográfico. Cualquier sistema de seguridad social responde
a una ley básica: los que producen (activos) tienen que hacerlo en cantidad
suficiente para ellos y para los que no producen (pasivos). La condición para
lograr esto en el largo plazo es que o bien los trabajadores produzcan cada vez
más, o bien que no aumente la proporción de los que no producen. Una de las
principales preocupaciones del Pacto de Toledo fue la existencia de alarmantes
predicciones que advertían del inevitable envejecimiento de la población
española. De acuerdo con estos pronósticos, alrededor del año 2015 no habría
suficientes españoles trabajando para mantener a todos los jubilados sin
disminuir sus prestaciones. Estas previsiones no se han cumplido por el momento y no parece que se vayan a
cumplir en breve.
Desde la
firma del Pacto de Toledo, en España ha aumentado el número de trabajadores
afiliados al sistema, y por lo tanto de contribuyentes, en casi seis millones
de personas, crecimiento que entonces estaba completamente fuera de la más
optimista de las predicciones y que ha permitido que el sistema de seguridad social
haya tenido en los últimos años continuos superávit que han permitido crear un
fondo de reserva dotado con más de 56.000 millones de euros a fecha de hoy. No
obstante, la separación de fuentes de financiación y el mandato al Gobierno de
garantizar que el sistema sea capaz de autofinanciarse ha obligado a fijar la
vista en esa magnitud crucial para la solvencia a largo plazo del sistema[7].
Así, se ha señalado que el resultado más positivo del Pacto de Toledo no ha
sido ninguna norma concreta sino el reforzamiento de la contributividad [sic.].
En este sentido hay que destacar que la confianza en el sistema de seguridad social
ha aumentado significativamente en la década de la firma del Pacto de Toledo,
caso único entre los países de nuestro entorno y que
probablemente tenga mucho que ver con ese aumento la contributividad [sic.]
que permite ver las instituciones de Seguridad Social como el fruto de un
esfuerzo colectivo.
Fecha de recepción
del artículo: 14 de diciembre de 2008
Fecha de aceptación definitiva: 10 de enero de 2009
Bibliografía
[1] Cichon, M. et al. (2006): Financiación de la protección social. MTAS.
[2] Espina, A. (1991): “La financiación de la protección
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XXI.
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[5] Esping-Andersen, G. (1990):
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[6] Euzeby, C. (1991): “Aspectos económicos de las pensiones
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[7] Feldstein, M. (1974):
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[10] Melguizo, A. (2007): La incidencia económica de las cotizaciones sociales y el mercado de
trabajo en España. Fundación de las Cajas de Ahorro.
[11] Pieters, D. (2004): Los
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[12] Zabalza, A. (1991): “La financiación de